平和外交研究所

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2017.02.03

元自衛官による「日米同盟と自衛隊の役割 過去、現在、未来」論文

 自衛隊の元将官が英文の論文「日米同盟と自衛隊の役割 過去、現在、未来」を発表したと報道されている。「トランプ大統領が安全保障で同盟国との分担が不公平だと訴える中、日本の防衛に携わった幹部OBから自衛隊の役割拡大や米軍との連携を米国に向けてアピールする異例の提言だ」そうだ。

 元自衛官が日本の将来の姿を考え、意見を発表するのは有意義なことである。しかし、今の憲法では、政府と自衛隊との関係についての規定が不十分だと思う。
 2016年11月11日に当研究所HPに掲載した「憲法改正の論点④ 自衛隊/国防軍の統制」を再掲する。


 「自民党憲法改正案は我が国が「国防軍」を保持すると規定している(同案第9条の2)。「自衛隊」は現憲法では言及されておらず、解釈として認められているに過ぎない。また、現憲法第9条第2項には「陸海空軍その他の戦力は、これを保持しない。」とあるが、これに相当する規定は改正案にはない。

改正案第9条の2
 我が国の平和と独立並びに国及び国民の安全を確保するため、内閣総理大臣を最高指揮官とする国防軍を保持する。
2 国防軍は、前項の規定による任務を遂行する際は、法律の定めるところにより、国会の承認その他の統制に服する。
3 国防軍は、第一項に規定する任務を遂行するための活動のほか、法律の定めるところにより、国際社会の平和と安全を確保するために国際的に協調して行われる活動及び公の秩序を維持し、又は国民の生命若しくは自由を守るための活動を行うことができる。
4 前二項に定めるもののほか、国防軍の組織、統制及び機密の保持に関する事項は、法律で定める。
5 国防軍に属する軍人その他の公務員がその職務の実施に伴う罪又は国防軍の機密に関する罪を犯した場合の裁判を行うため、法律の定めるところにより、国防軍に審判所を置く。この場合においては、被告人が裁判所へ上訴する権利は、保障されなければならない。

自民党改正案第66条第2項が主たる規定。
「内閣総理大臣及び全ての国務大臣は、現役の軍人であってはならない。」

さらに第72条第3項
「内閣総理大臣は、最高指揮官として、国防軍を統括する。」

疑問と問題点 
 自衛隊の統制については、現憲法には2つの問題点がある。
第1は、「自衛隊は軍隊でない」という建前にこだわる結果、自衛隊を統制する必要性が明確に認識されていないことだ。つまり、軍隊は統制しなければならないが、自衛隊についてはそのような必要性がないと思われている。自衛隊はそれが必要になるような状況にはなりえないと想定されているからだ。
自民党改正案は国防軍を持つこととしているので、この「自衛隊」の中途半端な性格は問題にならなくなる。

第2は、「内閣総理大臣その他の国務大臣は、文民でなければならない」(66条2項)といういわゆる文民統制だ。首相や防衛相が健全に判断するので軍の暴走を止めることができるという考えだが、実際にはとてもそれでは統制できないと思う。たとえば、作戦Aで成功しなかった軍が作戦Bを必要と主張するが、政治的あるいは外交的な理由から作戦Bは実行すべきでないと判断される場合、防衛相が作戦Bを不許可とするのは困難だ。理論的はもちろんできるとしても、実際には軍はよく検討し、理由を考え防衛相に上げてくるだろうから説得力がある。一方、政治的、外交的判断は妥協の結果として出てくるものであり、したがって理論的根拠は弱いことが多い。軍の考えと政治的・外交的判断を単純に比べてみるとおそらく軍の考えのほうが理屈にかなっているように見えるだろう。
しかし、そこで軍の主張を容れると軍の統制は成り立たない。つまり、軍のほうが合理的であっても政治的、外交的判断を優先させなければならないことがあるのだ。このことは一見不合理に見えても、軍は軍の世界で物事を組み立て、判断しているにすぎないので、全体的判断にはなりえないのであり、またそうしてはならない。
歴史的にいくらも例がある。満州(現東北地方)を防衛するのに長城を超えて華北に入り作戦をしなければならないという主張もあった。この時、日本政府は無力であり、軍の行動を後付けで承認するほかなかった。
陸軍の主張が認められないことを理由に陸軍大臣が閣議をボイコットしたので政府はやむなくその主張を認めたこともあった。
しかも、軍の主張は過去の作戦で多数の兵士が犠牲になったという歴史によって裏付けられ、強化されている。政府が軍の主張する理由に同調しないと、「兵士を無駄死にさせたことになる」などということになる。
このように困難な統制は首相や防衛相が軍人でないことだけで担保されるものでない。しかし、自民党の改正案も現憲法の単純な考えから脱却しておらず、トップに立つ首相や防衛相がいる限り、問題は起こらないという考えに立っている。
 
ではどうすればよいかだが、「軍はいかなる場合でも政府の判断に従う」という原則を明記すべきだ。この原則といわゆる文民統制(シビリアンコントロール)との違いは、このような原則を立てれば、それはすべての軍人がまもるべき規則となり、またそれを教育することになる。今のシビリアンコントロールだけでは首相や防衛相だけがその原則を守ることになっている。つまり、この原則は万人に対して当てはまるが、シビリアンコントロールはトップだけが責任を持っているに過ぎない。

防衛省の元次官であった守屋武昌氏は、先般成立した安保法制の改正において背広組の職権が削られ、制服組の権限が飛躍的に拡大したことを指摘し、「大戦の惨禍の上に築かれた文民統制の仕組みが取り払われてしまった」と述べている(朝日新聞2016年9月1日付)。その中で守屋氏は「軍事的合理性で押してくる制服組に要求はとてもシビア」と述べている。制服組の主張は説得力があるということだ。
守屋氏の言う文民統制の仕組みとはいわゆる内局(背広組)優位の原則であるが、私が防衛庁(当時)に出向していたとき、内局の幹部にあることを相談したところ「自衛隊が反対するから」という理由で断られたことがある。この短いやり取りだけで判断するのはやや問題であるが、その時は文民優位の仕組みは生きているのか疑問に思った。
自主防衛の範囲が拡大することは決して忌むべきことでない。自衛隊を防衛軍とすることには賛成だ。しかし、軍の統制を見直すことは絶対的に必要であり、「軍は政府の判断に従う」という原則を明確に掲げるべきだと思う。」

2017.01.27

(短文)核の先制使用禁止提案とトランプ大統領

 核の先制不使用宣言はオバマ前大統領が任期終了間近になって提案し、日本などが反対して取りやめになった構想である。
 しかるに、1月24日、「米議会の承認なしには核の先制使用を禁止する」法案が提出された。提案者は上院のEdward Markey議員と下院のTed Lieu議員である。

 これは興味深い提案だ。オバマ大統領が先制不使用宣言を提案した時、核軍縮を進めるために一つの有力な方策だとして賛成する人と、米国が先制不使用を宣言すると危険な行動を繰り返す北朝鮮などに対して核の抑止力に誤解を抱かせる恐れがあるとして反対する人に分かれ、結局オバマ大統領はその提案をあきらめた。現実的な判断だったのだろう。
 しかるに、トランプ新政権の下では同じ先制不使用でも意味合いが非常に違ってきている。トランプ氏は大統領に就任以前、ツイッターで「世界の核に関する良識が戻るまで、米国は核能力を大いに強化・拡大(strengthen and expand)する必要がある」とつぶやき、その後でMSNBCテレビのインタビューで「軍拡競争だっていいじゃないか。米国は(敵対する国より)どんな場面でも優位に立つ」と語った。ただし、MSNBCはこの発言を放映しなかったそうだ。
 トランプ氏の発言が人を驚かせることは多々あるが、この発言は核問題のデリケートさを理解している人たちでなくてもとんでもないことであり、トランプ氏は核軍縮競争だって辞さない考えだとみなされるだろう。ニューヨークタイムズ紙をはじめ多数の米メディアがいかに問題があるか、詳細に検討した結果を発表しているのは当然だ。

 米議会での先制使用禁止法案はメディアとは別だが、トランプ氏による核の管理に非常な危機感を抱いている点では共通していると思われる。米国の核研究者には、核ミサイルの発射ボタンがトランプ氏の身近にあることに心底から恐怖感を抱いている者もいる。米国の大統領にそのような心配をするのは異常であり、失礼千万なことだが、トランプ氏については心配ないと言い切れないのだろう。
 トランプ氏が恐れられているのは、何らかの間違いで発射ボタンを押すこと、つまり先制攻撃することであり、そこに制限をかけるのは検討に値することであり、make senseだと思う。この提案は、「核をサッカー場の外に出して蹴れないようにすることだ」とも言われている。


2017.01.23

米新政権は世界のパワーバランスを変える?

 ドナルド・トランプ氏が1月20日、米国の第45代大統領に就任した。就任演説で謳った「米国第一」、それに米国企業を活性化し雇用を創出することは同氏が大統領選挙戦中から訴え続け支持を集めてきた持論であるが、それはともかく、米国の大統領としては視野の狭い演説だった。
 トランプ新政権はTPP(環太平洋戦略的経済連携協定)からの離脱など新政策をいち早く打ち出している。行動を起こす速さは印象的だが、複雑かつ多面的な米国経済にとってトランプ氏が主張するような保護主義的方法が有効か。いわゆるラストベルトの不満労働者はともかく、だれもが疑問に感じているだろう。

 また、個々の政策を超える問題にも注意が必要だ。たとえば、米欧間に不協和音が生じている。これは単に米国と欧州だけのことでなく、欧州と立場が似ている日本としても注意が必要だ。
 不協和音の第一の原因は米ロ関係の改善である。しかも単に両国の関係がよくなるというだけでなく、トランプ氏は他の諸国よりもロシアを重視している。たとえば、オバマ大統領がロシアのサイバー攻撃について発表したのに対し、「ロシアがやったとは思わない」というのがトランプ氏の最初の反応であった。そして、情報当局から詳細な説明を受けた後、「ロシアがやったかもしれない」と修正した。要するに、「まず擁護、必要なら後で修正」という姿勢を見せたのだ。
 一方、西欧諸国や日本に対しては、トランプ氏は「まず攻撃、必要なら後で修正」という姿勢である。たとえば、米欧の安全保障のかなめである北大西洋条約機構(NATO)について、トランプ氏は、まず、「時代遅れ(obsolete)」だと切り捨てた。そのうえで、「欧州諸国が払うべきものをちゃんと払えば改善できる」とした。日米安保条約については「時代遅れ」とは言っていないが、財政負担についてはまったく同じ論法で日本を批判している。
 ドイツのメルケル首相に対しては、さらに、難民を受け入れたのは「悲惨な結果をもたらす誤り(very catastrophic mistake)」だと批判した。
 また、欧州統合(EU)の重要性を否定するような発言を繰り返している。ドイツやフランスにとっては難民問題以上に不愉快な批判だろう。

 トランプ氏が主張するような方向で物事が進めば、その先には西側対ロシアという冷戦以来の対立構造が変化して米ロ対西欧・日本ということになる危険が出てくるのではないか。その場合に中国がどのような地位に立つかということも大問題だ。
 もっとも、このように大きな歴史的変化は簡単に起こることでなく、米国の大統領といえども一人だけで変えることはできない。冷戦が終了したのも様々な要因が絡んでいた。トランプ氏もロシアとの関係を一人で変えることはできない。いずれしかるべきところに落ち着くという見方もある。
 
 しかし、西欧諸国は一時的であれロシアに甘い顔はできない。ウクライナの問題は依然として深刻である。
 総じてトランプ氏の発言は西欧の常識からあまりにもかけ離れている。メルケル首相は最近のインタビューで、「我々欧州人は我々の運命を我々自身で決める(We Europeans have our fate in our own hands)」と言ったし、フランスのオランド大統領も同様の発言をしている。要するに部外者が勝手なことを言わないでほしいということだが、彼らの心のどこかには、「民主主義と価値を西欧と共有してきた米国であったが、新政権はどうも違う」と思い始めているのではないか。
 
 米欧間の不協和音は日本にとっても他人事でない。日本の立場は西欧と共通しているところがあり、とくに安全保障の面では、トランプ氏は日本に対し西欧に対するのと同様に、「もっと財政負担せよ」と要求している。日米安保条約については「時代遅れだ」とは言っていないのは救いだが、トランプ氏が同条約の現状に満足していないことは明らかだ。新政権の国務長官や国防長官になる人は日米の同盟関係の重要性をよく理解しているだろうが、トランプ氏の考えは違っているところがあるのではないか。
 トランプ新大統領のロシアとの友好関係を重視する姿勢はこれまでの西側諸国間の政治理念の共有に変化を起こし、さらには世界のパワーバランスにも変化を生じさせる危険をはらんでいる。

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