2015.03.09

日本におけるシビリアンコントロール

防衛省のシビリアンコントロール体制を手直しするため防衛省設置法の改正案が３月６日、国会に提出された。その関連でシビリアンコントロールとは何かがメディアなどで解説されているが、その内容はまちまちであり、かなり混乱した状況もある。本HPでは２月２６日にTHEPAGEに投稿した一文を転載したが、さらに踏み込んでみていく必要がありそうだ。具体的な問題点は以下のとおりである。

○防衛省におけるシビリアンコントロールは何が問題か
　防衛省における「シビリアンコントロール」とは、陸海空自衛隊の最高指揮権は総理大臣にあり、その下で防衛大臣が自衛隊を指揮・運用するが、その際、防衛大臣は官房長や局長から補佐を受けることになっている（防衛省設置法１２条）ことである。この官房長や局長が置かれているところが「内部部局」、略して「内局」であり、そこで勤務している人たちは制服の自衛隊員（制服組） でなく、ビジネススーツの事務官（背広組） である。したがって、内局が自衛隊の上位に立つ関係になっている。
　実際には重要な問題が発生した場合、防衛大臣は会議を開催し事務方の意見を求める。その際背広組だけでなく、制服の自衛官の意見も求めるのが通例である。特に、自衛隊の行動に関すること（そうでないことはあまり重要でない）については幕僚長（いわゆる参謀長に相当する）など自衛官の意見が求められ、背広組がその自衛官の意見について誤りを指摘したり、異なる趣旨の意見を出したりすることはまずない。このため自衛官からすれば防衛大臣を補佐しているのは自衛官だという認識が強く、防衛省設置法が背広組だけが防衛大臣を補佐すると記載していることは実態に合わず、また自衛官を不当に軽視しているとも指摘されていた。

○シビリアンコントロールと「文民統制」は同じか。
　新憲法が制定された際、英語のcivilian controlに相当する言葉は日本になかったので新たに訳語として「文民統制」という言葉が作られた。その経緯からすれば、当然「文民統制」はcivilian controlと同じ意味であるはずであるが、日本ではその言葉が英語のcivilian controlと多少違った意味で使われるようになった。
　日本国憲法この４文字を使わず、第66条2項で「内閣総理大臣その他の国務大臣は、文民でなければならない」と規定しただけであるが、これから導き出されることは「文民による統制」であり、「文民統制」である。
しかし、civilianという英語は「市民」という名詞として使われる場合と「非軍事」という形容詞として使用されることがあり、一般にはcivilian controlのcivilianは形容詞として使われている。たとえば、ハンチントンは次のように述べている。
The term ‘civilian’ on the other hand, merely refers to what is nonmilitary.” Huntington, Samuel. P. 1957. The Soldier and the State: The Theory and Politics of Civil-Military Relations. Cambridge, MA and London
　なお、「文民統制」は定義された法律用語でなく、説明の中で使われる言葉に過ぎない。
　
○civilian controlの本質的意味は何か
　「軍は政府の判断・決定に従わなければならない subordination of the military to political authority」というのが英米における一般的な説明である。この説明が妥当するのは民主主義の国であり、いわゆる軍政、すなわち軍人が政治を行なう場合軍の暴走を止めることは期待できない。そもそも軍政の国では「軍の暴走」などありえないことであろう。
その意味では「文民による統制」あるいは「市民による統制」とする方が適切であるが、軍政国家においては「文民による統制」であれ、あるいは「市民による統制」であれ、しょせんそれはかなわないことであるので、このような用語のほうがよいと言っても実際には意味がないわけである。要するに、civilian controlは民主主義の国においていかにそれを確保するかが問題なのである。　
　英語のcivilian controlは「civilian（市民）による統制」を含まないのではない。それはcivilian controlのために不可欠であると認識されている。
　一方、「civilian（市民）による統制」があれば問題ないというわけではない。たとえば、その言葉だけであれば、政府の外にいる民間人が統制することさえありうるが、それはあってはならないし、ありえないことである。
　以上を総括して言えば、民主主義国家において必要なことは、「軍は政府の判断・決定に従わなければならない」と規範を確立することであり、そのためには「文民による統制」も必要となるということである。

○「文民統制」と「文官統制」は異なるか
　日本ではこの二つの概念が区別され説明されることが多く、「文官統制」は日本の防衛省の中の制度のことを指すものとして理解されているが、これは日本だけのことであり、英語にはcivilian controlしかない。ただし、最近はdemocratic controlと表現することや、前述のハンチントンのような説明もあるが、いずれもcivilian controlのことである。「文官統制」に相当する言葉は英語にはない。
　「文官統制」も「文民統制」と同様、法律で定義された言葉でない。正確には、「文民統制」は憲法第66条2項で、「文官統制」は防衛省設置法第１２条でそれぞれ規定されていると言うべきである。つまり、「文民統制」あるいは「文官統制」という４文字は法律にはなく、また定義のない言葉であり、その違いは本来的に明確になしえないものである。
　一方、「文民」と「文官」は慣用的に使う文脈は異なるが、どちらも「非軍人」（「非自衛隊員」）であり、また、公務員である。したがって、防衛省の背広組だけを「文官」とみなすのでなく、内閣総理大臣も「文官」とみなすのが適当である。このように考えれば、憲法が「文民」という造語を使ったのは適切でないと思われる。ただし、それは憲法改正の検討の中で初めて問題にできることである。

○なぜシビリアンコントロールが必要か
　軍と政府の主張・判断が異なる場合、軍は武力を持っているのでその判断を政府に強制することも可能であるが、それを許しては軍の暴走を止められなくなる、戦争の惨禍をもたらすという歴史的経験に基づき、国民の利益を擁護し、その希望を実現するには民主的な政府の判断・決定を優先させなければならないというのがcivilian controlの理由である。民主的な政治であれば誤りはないということではなく、国民が受け入れた方法で出された決定であれば、それでよしとしようという考えに立っている。
○日本には軍隊はないのでcivilian control の必要性はないか
　日本には建前上軍隊はないのは事実である。しかし、自衛隊は武器を所持しているので政府の決定を無視して実力で通すことがありうるので、やはり自衛隊の暴走を防ぐ制度的歯止めとしてcivilian control は必要である。
○civilian controlを憲法でどのように規定するのがよいか
　日本国憲法の規定はcivilian controlのための一つの仕組みであり、その規定が最適か、ほかの方法がよいか、理論的には再検討する余地がある。それは憲法改正を伴う。　
　個人的には、将来憲法を改正する場合、「自衛隊は政府の判断・決定に従わなければならない」と「内閣総理大臣その他の国務大臣は、非自衛隊員でなければならない」と両方規定するのが理想であると考える。前者はcivilian controlの根本規範、後者はそのための基本的方策である。
○防衛省設置法第１２条の改正は適切か
　設置法に問題があることは前述した。防衛大臣を補佐する者は背広組に限らず、自衛官も含めることは検討してよい。この問題は基本的にはcivilian controlのための一方策であり、同法１２条は金科玉条ではない。
　しかし、憲法の記載を含めどうするのがよいかを検討した上で結論を出すのが望ましい。防衛省設置法の改正によりcivilian controlが弱くなることはないと確かめておくべきだからである。
　もし今回の防衛省設置法改正が自衛官の待遇についての不満から発しているのであれば、その原因を徹底的に解明しなければならない。とくに自衛官は「自衛隊は政府の判断・決定に従わなければならない」「内閣総理大臣その他の国務大臣は、非自衛隊員でなければならない」ということに反対しているのでないことは明確にしておかなければならない。もし、そのような根本的規範に不満であるならが、それこそcivilian controlの観点から看過できない問題であり、それを採用した改正案などもってのほかである。

2015.03.06

慰安婦問題は日韓両首脳の直接会談で打開を図るべきである

　朴槿恵大統領は３月１日の「独立節」記念式典で演説し、日韓関係の重要性を指摘しつつ、慰安婦問題の早期解決を日本政府に促した。　
　日韓関係全般については、国交正常化５０周年の意義を認め、日韓両国は重要な隣国であり、正常化後の交流、協力の成果は「驚くほどだ」と認め、さらに「より交流できるようにするのも国がすべきことの一つ」と語るなど朴槿恵大統領は非常に積極的であった。友好的であったとも言えるだろう。ある日本政府関係者は「国交５０周年を意識し、必要以上に日本を刺激しないという意思を感じる」と語ったそうである。
　２月２２日の、島根県での竹島の日式典に内閣府の政務官が出席したことについて韓国外務省が抗議した直後であった。韓国では支持率アップのために竹島問題が利用されるおそれがあるが、朴槿恵大統領の今回の演説にそのようなことは見られなかったことは留意しておきたい。
　この間、日本外務省はホームページ上の韓国紹介文から「自由と民主主義、市場経済等の基本的価値を共有する」という表現を削除し、「最も重要な隣国」とだけ表現していた。韓国が日本にとっても最も重要な隣国であることを再確認したのは適切なことである一方、基本的価値を共有すると言い切るには疑問がありすぎるということであろう。日本の新聞記者に対する対応などにかんがみればやむをえない修正であると思う。

　一方、慰安婦問題について朴槿恵大統領は、「必ず解決すべき歴史的な課題」「（元慰安婦の）平均年齢は９０歳に近く、名誉回復の時間はいくらも残されていない」などと早期解決を重ねて求めた。これまでと同じ姿勢である。
　この問題については、安倍首相が朴槿恵大統領と直接話し合うのがよいと思う。安倍首相はこれまで未来志向の話には応じる姿勢を示しているが、慰安婦問題については度重なる朴槿恵大統領の要請にまったく応えていない。それには理由があるのだが、そこで止まっているだけでは両国関係はよくならない。そこから一歩を踏み出すことが必要であり、そのために両首脳は直接話し合い、交渉するのがよいと思うのである。
　かりに両首脳が話し合うこととなると、安倍首相から話すべきことは次のとおりである。
①日本政府は正式に謝罪した。橋本首相の謝罪の手紙を慰安婦の方々に届けた。この他歴代の首相も謝罪した。このことを知っているか。知っているとすれば、韓国はなぜ謝罪を要求するのか。
②日本政府は慰安婦となった方々に対し、国民的な償い事業を行ない、償い金をお渡しした。日本政府はこの償い事業に資金面でも可能な限りの協力を行なった。そのことを知っているか。知っているならば、そのことについて韓国はどのような見解をもっているか。
③日本が慰安婦問題は法的には解決済みとしているのは、日韓基本条約で、請求権は条約締結までに判明している請求権も、また将来持ち出されるかもしれない請求権も解決済みであると両国が合意したからである。
　韓国政府が理由としている韓国憲法裁判所の判断と日本政府の法的解釈は異なる。日韓間で解釈が異なる場合、外交ルートで解決を求め、それでも解決しなければ仲裁手続きを求めることとなっているが、韓国政府は外交ルートで解決を求めただけではないか。

注　（イ）日韓請求権協定第２条１項は、「両締約国は、両締約国及びその国民（法人を含む。）の財産、権利及び利益並びに両締約国及びその国民の間の請求権に関する問題が、千九百五十一年九月八日にサン・フランシスコ市で署名された日本国との平和条約第四条（ａ）に規定されたものを含めて、完全かつ最終的に解決されたこととなることを確認する。」と規定している。
（ロ）条約の解釈について意見が異なる場合、まず外交ルート、それで解決できなければ仲裁によるという解決方法を定めているのは請求権協定３条である。韓国の憲法裁判所の決定は２０１１年８月３０日に下され、その理由とされたのは「日韓会談では協議されていなかったので未解決だ」ということであり、その際、同裁判所は「韓国政府が、日本政府と解決のための協議を行わないでいるのは、政府に国民の人権を守る義務を課している韓国憲法に違反する」と述べていた。日本政府は、韓国憲法裁判所の決定とは異なり、請求権の問題は複雑で長年交渉してもらちが明かなかったので、日韓両国が関係を正常化するに際して、協定２条のように「完全かつ最終的に解決された」ということで合意したのであり、条約交渉において議論されたか否かは問題とならないという解釈である。
（ハ）仲裁については、韓国政府も検討しているという話もあるが、まだ踏み切っていない。

④韓国政府が慰安婦問題は日韓基本条約の対象でないと主張するならば、その根拠は何か。いわゆる徴用工の問題についても韓国は日韓基本条約の対象外だと主張するのか。もし、例外を広げるならば、日本側にも請求権がありそれを持ち出す請求をする可能性もあるが、韓国側は応じる用意があるか。
⑤韓国側の「解決せよ」という主張だけでは内容が明確でない。韓国側は一方的に要求し、日本側が具体的に実行するということはありえない。日本が行動するには日韓政府間で合意が必要であるが、韓国政府は日本政府と正式に合意できるか。また、この合意では徴用工の問題はどのように処理するか。

　①から④までは、これまで外交当局間でさんざん議論されてきたことであるが、韓国の大統領がこれらの重要事実をどの程度理解しているか、失礼ながら疑問なしとしない。さらに言えば、韓国にとって都合の悪いことは韓国外務省から上げていないのではないかという疑念もある。⑤は、韓国国内から、あるいはその一部から突き上げを受ける恐れがあると韓国政府としては日本政府と合意できないのではないかと思われるからである。
　慰安婦の方々には日本人の一人として心からお詫びするが、韓国政府にはしっかり対応してもらう必要がある。日本の行動から発した問題だが、その解決のため日本政府が行った努力を認めようとしない、あるいはそれでは不十分だと言うならば、韓国政府は自らも関わるべき問題としてとらえ、責任を持って対応する必要がある。韓国政府は観客席から日本に要求するだけでは当事者になれない。そのような姿勢はまさに韓国の憲法裁判所が問題視していることなのではないか。
　両国の首脳が事務方の調整を飛び越えて直接会談するというのはもちろん異例であり、不可能に近いかもしれないが、この問題の特殊性にかんがみれば、常識的でない方策も検討に値するのではないか。

2015.02.28

皇太子さま誕生日のお言葉をメディアはどう伝えたか

　２月２３日は皇太子さまの誕生日。その日の新聞各紙は事前の記者会見で皇太子さまが語られたことを報道したが、重要な点についての報道ぶりはまちまちであった。このことを池上彰氏は「新聞のななめ読み」で指摘している。
　NHKも一部カットして報道したと指摘されている。これはインターネットで流れていることである。少々さかのぼるが、天皇陛下の「新年のご感想」についてもNHKは報道しなかったとインターネットで騒がれていた。ただし、紙面と違って、NHKの場合は何回も放送されるので、「まったく報道しなかった」というのは困難である。天皇の「新年のご感想」については、実は夜明け前の５時３８分に報道していた。
その時の放送内容は、「本年は終戦から70年という節目の年に当たります。多くの人々が亡くなった戦争でした。各戦場で亡くなった人々，広島，長崎の原爆，東京を始めとする各都市の爆撃などにより亡くなった人々の数は誠に多いものでした。この機会に，満州事変に始まるこの戦争の歴史を十分に学び，今後の日本のあり方を考えていくことが，今，極めて大切なことだと思っています」であり、正確な報道であった。
　皇太子さまの誕生日会見に戻ると、重要なポイントは、歴史の教訓と憲法への言及の２点であり、これらについて各新聞の報道ぶりがまちまちだと池上氏は指摘しているのである。
　NHKは各紙と同じ２月２３日に、やはり午前５時７分という夜明け前の時間帯に、「戦後７０年にあたって皇太子さまは、「戦争の記憶が薄れようとしている今日（こんにち）、謙虚に過去を振り返るとともに、戦争を体験した世代から戦争を知らない世代に、悲惨な体験や日本がたどった歴史が正しく伝えられていくことが大切であると考えています」と話されました」と報道した。しかしこれは重要な２点のうち１点だけであり、憲法に皇太子さまが言及されたことはこのNHKの早朝の放送でもカットされていた。つまり池上氏の指摘はNHKにもあてはまっていたのである。
　すべての報道に問題があったわけではない。池上氏が指摘しているように毎日新聞と、それに東京新聞だけは皇太子さまの憲法への言及を正しく報道していた。

　はたしてこのような状況でよいのだろうか。二つの大きな懸念がある。一つは、天皇陛下や皇太子さまのお言葉は、全文をそのまま報道すべきであったと思う。お言葉に対し、各紙、放送局は意見があるかもしれない。中には、政治の領域に立ち入るべきでないという考えがあるかもしれない。しかし、かりにそうであっても黙って無視するのは天皇や皇太子さまの実像とは違ったことを国民に伝えることにならないか。
　もう一つの懸念は、歴史の教訓と憲法という重要な問題について日本がどのように考え、行動するか各国とも注目しており、彼らにとって日本のメディアの報道は重要なニュースソースであり、また考えるよすがである。こんなことはここで指摘するまでもなく十分認識されているだろうが、あらためて世界に目を向けてほしい。
　ともかく、今後は天皇陛下や皇太子さまの重要発言がどのように報道されるか今まで以上に注意を払っていく必要がありそうだ。