2015.02.26

防衛省は文民統制を手直しする？

THEPAGEに本日（２６日）掲載された一文です。

「「背広組」と「制服組」を対等に――。政府は、防衛省設置法を改正し、文官である内部部局の防衛官僚が武官である自衛官より上位にあると解釈される規定を改める方針を固めました。27日にも閣議決定され、国会提出されると報じられています。この改正をめぐっては、「文民統制」（シビリアンコントロール）の観点から懸念する見方もあります。文民統制とは一体どういうものなのでしょうか。

「背広組」が防衛相を補佐する規定
　防衛省は我が国の平和と独立を守り、国の安全を保つことが任務です。そのために置かれている陸海空自衛隊の最高指揮権は総理大臣にあり、その下で防衛大臣が自衛隊を指揮・運用しますが、その際、防衛大臣は官房長や局長から補佐を受けることになっています（防衛省設置法12条）。

　この官房長や局長が置かれているところが「内部部局」、略して「内局」であり、そこで勤務している人たちは制服の自衛隊員（制服組） でなく、ビジネススーツの事務官（背広組） です 。

　防衛大臣は内局の補佐を受けて自衛隊を指揮するという、いわば三者構成の仕組みは防衛省だけのユニークなものです。これを導入したのはいわゆるシビリアンコントロールのためですが、現在、自衛隊員の地位を高める目的で、内局のあり方を変更しようという計画が防衛省で進められていると報道されています。
「軍は政府の決定に従う」というルール
　シビリアンコントロールはもともと欧米で確立された概念ですが、我が国にとっても極めて重要な問題です。その意味については、さまざまな説明がありますが、要点は、「軍は政府の判断・決定に従わなければならない」ということです。

　軍と政府の主張・判断が異なる場合、軍は武力を持っているのでその判断を政府に強制することも可能ですが、それを許しては軍の暴走を止められなくなる、戦争の惨禍をもたらすという歴史的経験に基づき、国民の利益を擁護し、その希望を実現するには民主的な政府の判断・決定を優先させなければならないというルールが確立されています。民主的な政治であれば誤りはないということではなく、国民が受け入れた方法で出された決定であれば、それでよしとしようという考えであると思います。

「文民統制」と「文官統制」の違い
　日本では新憲法にこのルールが盛り込まれました。日本国憲法第66条2項の「内閣総理大臣その他の国務大臣は、文民でなければならない」という規定です。また、前述した防衛省設置法の内局規定です。

　日本におけるシビリアンコントロールは「文民統制」と呼ばれています。「文民」は、新憲法制定の際、日本には「civilian」に該当する言葉がなかったので、新たに使われた訳語です。
　しかし、軍を統制する主体は、総理大臣や国務大臣、また内局の背広組と、すべて公務員であり、いずれも民間人ではありません。そのため、「文民」より「文官」のほうが用語として適切であるとして、「文官統制」という言葉が使われるようになりました。そして、日本では「文民統制（政府による統制）」と「文官統制（背広組らが政府を支える統制）」を区別する傾向もありますが、それは本質的な区別ではありません。趣旨はどちらも「軍人でない公務員による統制」と解すべきであり、英語ではシビリアンコントロール（civilian control）しか使いません。
シビリアンコントロールはどうなる？
　内容的には、理想論を言えば、憲法66条だけでは十分でなく、「軍は政府の判断・決定に従わなければならない」というルールを直接的に規定したほうがよいという考えもあり得ます。もっともその場合は、憲法で日本には「軍」がないことになっているのでそのまま記載することはできず、「軍」を「自衛隊」に書き換えるなど一定の調整を加えることが必要でしょう。
　また、防衛省の内局についても現在の防衛省設置法の規定が最適か、検討の余地はあります。しかし、一部に報道されているような「作戦のことが分からない文官に防衛大臣を補佐させるのは問題だ」というのは狭量な考えであるのみならず、本来のシビリアンコントロールに背馳（はいち）している恐れがあります。旧憲法下で、満州から華北地方へ侵攻した例など、作戦上の理由から戦闘範囲が拡大したことは何回もありました。

　今後、自衛隊の海外における活動が拡大する可能性が大きくなっています。そのようなことも視野に入れて、内局の在り方を含め防衛省設置法の改正を検討していくのは理由のあることでしょうが、この重要なシビリアンコントロールを弱体化させず、より強固にしていくことが肝要です。

2015.02.25

国連での７０年記念と中国の積極外交

　国連安保理の議長を務める中国（２月の担当）の提案で２月２３日、国連創設７０年を記念して公開討論会が開かれた。
　中国がこの討論会を提案したのは、安倍首相が今年中、場合によっては来る４月末に開催される予定のバンドン会議（アジア・アフリカ会議）６０周年記念式典で発表する可能性がある戦後７０周年談話に関し、一種の牽制をする狙いと、第二次大戦の記念行事を通じて中国のグローバルな存在感を高めようとする積極的な外交目的の両面があると思われる。
　安倍首相が７０年談話について、「村山談話と小泉談話を全体として継承するが、キーワードについては引き継がない」との趣旨を述べていることに中国などが強く警戒していることは周知のことである。
国連での討論会で、中国の王毅外相は「過去の侵略の罪のごまかしを試みる者がいる」と演説した。これは特定の国を指すものでないと討論会後の記者会見で説明したそうだが、日本の安倍首相を指していることを疑う者はまず皆無であろう。
　世界中が見ている国連は、中国が安倍首相の姿勢を懸念していることを各国にアピールする最適の場であったのだろう。安保理の常任理事国はすべて戦勝国であり、中国としては常任理事国はもちろん、その他の理事国からも理解が得られると踏んでいたものと思われる。日本の吉川大使は日本が戦後努めてきたことを説明し事実上の反論を行なった。一部の報道では、この討論会で日中両国が論争したと伝えられた。当然である。
　王毅外相の発言、とくに「ごまかしを試みる者がいる」という表現はたがいに主権国として尊重しあう外交の常識に照らして問題である。ただし、表向きはどの国とも言っていないので、中国は逃げ道は残しつつ過激な表現を使ったのである。
　中国は、昨年１２月１３日、それまで江蘇省や南京市が中心となって催してきた南京事件記念式典を、今年から「国家哀悼日」として政府による主催に格上げした（１月３１日のHP）。さらに今回の国連での公開討論である。習近平政権の、とくに歴史問題をめぐる対日強硬姿勢はますます顕著である。

　中国は第二次大戦の記念行事を通じてグローバルな存在感を高めようとする積極的な外交目的があるというのは、日本との戦争だけでなく、中国が関係しなかった欧州戦線での連合国の勝利をも利用しようとしていることである。ドイツとの戦勝記念を大々的に行いたいのはロシアであるが、百カ国以上の首脳に招待状を送っている。中国はそのなかに一国であるが、中国は日本との戦争とあわせて戦勝を祝おうと逆提案した。ロシアでの記念式典に出ないということではなく、従来通り参加するのであろう。それに加えて、中国は「第二次大戦」の勝利を中国の主催で、軍事パレードもして大々的に行いたいのである。具体的な方策はまだ不明であるが、来る５月のロシアでの式典ではそのような考えを強調するものと思われる。

2015.02.23

中国の「海上シルクロード」続き３

　中国とパキスタンは長らく友好関係にあり、とくに、政治・軍事面では１９６０年代から緊密であった。両国ともインドと対立していることが背景になっている。１９９８年、パキスタンがインドに続いて核実験を行えたのは中国からの協力があったからである。
　経済面では、中国が天安門事件を経て改革開放路線に復帰してから、すなわち１９９０年代の初頭から協力関係が目立って進展した。大型のプロジェクトが次々に実現し、現在建設中のGandhara新空港の建設に中国企業はパキスタン企業とともに参加している（設計はフランス、シンガポールなどの企業）。中国はまた、カラコルム・ハイウェイの延長・拡張、パキスタンのChashma原子力発電所の建設に協力し、原子炉も供給している。２００６年には両国共同でHaier・Ruba経済特区を開設した。これは中国として初の海外における経済特区である。現在は中パ両国で貿易経済発展５カ年計画を進めている。
　イランとの国境に近いグワダル（Gwadar）での深海港建設工事は中国の中東への進出の関連でとくに注目されている。計画は１９９３年から進められ、第１期工事は中国企業により２００７年に完成し、現在第２期の工事中である。この間、２０１３年に中国は同港の運営権をシンガポールのPSA社から獲得した。新港の運用は２０１５年の４月に開始される予定である。
　グワダルは１９５８年、元の所有者であったオマーンからパキスタンが購入した時は漁村であったが、ペルシャ湾とホルムズ海峡への海路を扼する絶好の地点にあるので港が建設され、さらに深海港に改良されているのである。
　機能的には、中国の海上シルクロード建設にとって重要な拠点となっている他、同港から新疆自治区へ延びるパイプラインも建設中であり、これが完成すれば中東から中国への石油輸送のルートが海上と陸上の２本になる。ただし、陸上のルートはタリバンの影響が強い地域を経由しているので建設は順調に進展していないと言われている。　　　　　

　中国とパキスタンの関係に、近年アフガニスタンが絡むようになっている。アフガニスタンではタリバン政権が打倒された２００１年以降も多くの地域で紛争が続き、米軍はじめ各国の部隊が安定化に努めてきたが、すでに撤退傾向になっており、米軍は２０１６年末までに完全撤退すると発表されている。
　この間、中国は多国籍軍にはいっさい参加しなかったが、アフガニスタンと中国との関係は進展し、カルザイ前大統領は５回訪中した。２０１４年９月に就任したガニ新大統領はその翌月中国を訪問した。北京でアフガニスタン地域協力に関するイスタンブール・プロセス外相会議第４回会合が開かれるのに出席するのが目的であったが、アフガニスタンの新大統領として初の外国訪問が中国となった。ガニ大統領と習近平主席の会談後に発表された共同声明では、中国は、今後４年間で計２０億元（約３６０億円）の無償援助の提供、アフガニスタンにおける鉱山や油田の開発支援、アフガニスタン技術者３千人の育成支援などが発表された。
　このような状況は中国内でも驚きをもって見られるほど急激で、予想を超えるものであり、中国外交としては成果を上げた形になっているが、アフガニスタンの安定化に協力してきた諸国から見れば複雑な気持ちであろう。２００１年以降、各国は重い負担を強いられ、米国は５千人近い兵士を犠牲にしながら、経済的な支援を行なってきた。今後もこれらの諸国の経済面での協力は前述のイスタンブール・プロセスのような多国間協力を中心に進められる。アフガニスタンとしては西側の協力は決定的に重要であり、弱体化しないようあらゆる努力を続ける必要がある。したがって、中国の影響力の増大にはおのずと限界があると思われる。
　ガニ大統領が３月に米国を訪問するのは当然である。また、米国は就任早々のカーター国防長官をアフガニスタンへ派遣し、オバマ政権が、来年末までとしている駐留米軍の撤退期限の延長を検討していることをガニ大統領に伝えた。米国の方針変更は、アフガニスタンの状況が不安定なまま推移していることが最大の理由であろうが、中国とアフガニスタンとの関係強化も当然意識しているものと思われる。

　中国にとってはアフガニスタンとの外交関係もさることながら、タリバンおよびイスラム勢力との関係も重要な問題である。タリバン政権下でアフガニスタンは新疆自治区の反政府分子の逃避先になっており、現在も過激派ウイグル人はタリバンと関係を保っている。もしアフガニスタンの情勢が悪化しタリバンの力が強くなると中国にとっての危険が増すので、中国としては新疆自治区の反政府分子をコントロールするためにもアフガニスタン政府に期待するところ大である。
　今年に入ってからアフガニスタン当局は１５人のウイグル人を拘束し、中国当局に引き渡した。その際、パキスタン政府がタリバン、あるいは直接でなくてもタリバンに近いパキスタンの武装グループを通じて、アフガニスタン政府と交渉に応じるよう説得するよう中国に要請したと報道されている（ロイター電２月２０日）。本来はアフガニスタン政府がタリバンと交渉すればよいのであるが、それが実現しないのでアフガニスタン政府はタリバンに影響力があるパキスタン政府、さらには中国政府にも頼み込むという複雑な関係になっているわけである。