平和外交研究所

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2017.08.10

内閣改造②シビリアン・コントロール

 南スーダンへの自衛隊PKO部隊の派遣は憲法の文民統制(シビリアン・コントロール)についてあらためて考える機会になった。
 問題は、派遣部隊が作成していた日報の開示が求められたのに対し、防衛省は調査の結果として、すでに破棄したと答えたことからはじまった。しかし、さらにある自民党議員によって再調査が求められた結果、日報が統合幕僚監部に残っていることが判明した(12月末)。このことが稲田防衛相に報告されたのは、翌年の1月末であった。
 さらにその後、日報は派遣部隊の親元である陸上自衛隊にも残っていたことが判明した。そうなると、防衛省の最初の「破棄した」との説明と矛盾してくる、虚偽の回答をしたと追及される恐れもあった。発見された日報の取り扱いに苦慮した防衛省では、2月15日、稲田防衛相、岡部陸上幕僚長、事務方トップの黒江事務次官らが出席して対応を協議し、「不公表」とすることに決定した。しかし、後日、その経緯も外部に漏出した。
 この間、稲田防衛相は国会で答弁の矛盾、事実関係の説明の不明確さ、防衛省内の把握の不十分さを指摘された。これに対し稲田氏は、自身が指示して徹底的に調査し、日報を公表させたとし、「シビリアン・コントロールは効いていた」と強調した(3月17日の記者会見)が、国民の納得を得ることはできなかった。
 
 問題点は、大きく言って二つある。稲田氏の防衛相としての言動が適切であったかという問題と、現憲法が定めるシビリアン・コントロールは適切かという問題である。前者については、今後国会などにおいて解明がすすむことを期待したい。本稿では後者の制度問題を取り上げる。

 まず、日本国憲法の下では、そもそも「シビリアン・コントロール」を論じる余地はあるのか、という疑問がある。憲法9条によれば、日本には「軍」はないので、シビリアン・コントロールの必要もないとも考えられるからである。しかし、日本は自衛のために武装した自衛隊を持っているので、やはり、シビリアン・コントロールの必要があるだろう。
 具体的には、シビリアン・コントロールは、「内閣総理大臣その他の国務大臣は、文民でなければならない」という規定(66条2項)によって確保されていると解されている。しかし、これでシビリアン・コントロールが十分とは言えないと思う。
 現憲法では、旧憲法下のように陸軍が強引に内閣を倒すことは不可能になっている。この点では改善しているのだが、次のような問題が残っている。

 第1に、防衛相に就任する人はつねに能力があるとは限らない。自衛隊を適切に監督できる人もいれば、できない人もいる。防衛相は、例えば、政治資金規正法違反の理由で刑事罰を受けるかもしれない。また、自衛隊を政治目的に濫用するかもしれない。
 自衛隊から見ても心底から仕えたい防衛相もいれば、信頼できないとみなす人もいる。これらは通常、表で語られないことであるが、現実には問題になりうることが今回の事件で露呈された。要するに、文民がトップであってもそれだけでは安心できないのである。内閣の構成員が文民でなければならないのは、シビリアン・コントロールの必要条件であるが、十分条件ではないのだ。

 第2に、自衛隊の主張には説得力があり、防衛相がそれを承認しないとするのは困難なことである。たとえば、自衛隊が作戦Aで成功しなかったので作戦Bが必要と主張するケースを考えてみる。政府は諸外国との関係など総合的な考慮から作戦Bを実行すべきでないと判断しても、防衛相ははたして作戦Bを不許可とできるか。理論的にはもちろんできるはずだが、実際には自衛隊は現場をよく知っており、よく考えて防衛相に上げてくるだろうからその主張には説得力がある。
 また、かつての帝国軍隊の場合は、作戦を途中で変更すると、それまでの犠牲を「無駄にするのか」という議論が使われた。
 一方、政府の判断は多かれ少なかれ妥協が含まれており、したがって説得力は弱い。自衛隊の考えのほうが理屈にかなっているように見えることがありうる。
 しかし、それでも自衛隊の主張を退け、政府の判断に従わせなければならないことがある。これがシビリアン・コントロールであるが、単に上に立つ政府が自衛隊を押さえつけるということでなく、長い目で見ると妥協をした政府のほうが正しかったことが分かってくるのである。これは裁判の証明のようなことでないが、歴史の教訓である。
 日本の憲法規定は米国に習ったものであるが、実は、日米のシビリアン・コントロールは異なっているところがある。米国ではシビリアン・コントロールはよく効いているように見えるが、実際にはシビリアン・コントロールは簡単でなく、あらゆる手段で確保に努めなければならないと認識されている。
 これに比べると、日本のシビリアン・コントロールは、憲法の規定はあるが、自衛隊の海外での武力行使は今までは皆無であり、したがってまた、シビリアン・コントロールが本当に必要になる事態には立ち至ったことがなかった。つまり経験が乏しいので、シビリアン・コントロールの議論は机上の空論に陥るのである。旧憲法下では問題とすべき事例が多数あったが、旧軍のことは現在の自衛隊とはほぼ完全に切り離されており、参照すべき前例とは認識されていない。

 今後どうすればよいかだが、憲法を改正して自衛隊を正規の防衛軍にするなら、「軍はいかなる場合でも政府の判断に従う」という原則を明記すべきだ。つまり、文民によるコントロールは人の面からの規制であり、「軍はいかなる場合でも政府の判断に従う」という原則はルールの問題であり、両方が必要である。そして、この二つの原則の下でシビリアン・コントロールが必要な諸事項、とくに、政治にかかわってくる問題について自衛隊がどこまで研究したり、主張したりできるかを法律で規定すべきである。かつて、自衛隊員が有事の場合の対応に関する法制上の欠陥について研究したことが問題視されたことがあったが、一概に否定されるべきことでなかった。それは一定程度まで、つまり、シビリアン・コントロールに反しない限度内では認められてしかるべきことであった。
 さらに、制度面の措置とともに、戦前の軍による暴走とそれをコントロールできなかった政治の欠陥などを含め歴史を徹底的に見つめなおし、その結果を政府と自衛隊の在り方に反映させ、自衛隊が政府に反旗を翻すようなことはあり得ないようにする努力が必要である。


2017.08.04

内閣改造と自衛隊①

 8月3日の内閣改造により、防衛相は稲田朋美から小野寺五典に交替した。稲田はPKO部隊の派遣、とくにいわゆる日報問題などをめぐり防衛省内の隠ぺいを防げず、国会では一貫した説明をできなかった。また、かねてからの個人的主義主張との整合性のなさを指摘されると落涙したり、シンガポールでのシャングリラ対話に出席した際は女性であることを誇示する発言をして顰蹙を買うなど国の安全保障に責任を持つ人物にはふさわしくない振る舞いを繰り返した。さらに森友学園問題など所管外のことについても自らの関与を問われ、一貫した説明をできなかった。
 
 小野寺は安倍内閣で2回目の防衛相であり、能力、人柄、他国への配慮などいずれの点においても優れた人物であり、2012年から2年間の防衛相時代には高い信頼を勝ち得ていた。防衛省内で好かれていたからと言ってりっぱな防衛相とは限らないが、小野寺はどの角度から見ても優れた防衛相だった。安倍首相が稲田に替え、小野寺を防衛相に再任したのは、激しく傷ついた防衛省・自衛隊を立て直すのに賢明な人事であった。

 しかるに、南スーダンへの自衛隊の派遣から発した防衛省・自衛隊の問題はこの人事で半分は解消されたが、あと半分は未解決のまま残っている。具体的には、稲田防衛相の下で発生した二つの問題、すなわち防衛省・自衛隊における隠ぺいと、いわゆる「文民統制(シビリアン・コントロール)」の欠如である。
 自衛隊への期待は大きい。よりよい自衛隊になってもらいたい。その重要な任務にふさわしい法的根拠を整備したい。自衛隊員には誇りをもって任務についてほしい、またそのために必要な待遇をしてあげたいと思う。
 しかし、自衛隊員を神格化して、過ちを犯すことはないという前提に立ってはならない。彼らも我々と同じ人間であり、過ちを犯すことも、それを隠蔽しようとすることもある。その前提で見ると、防衛相直轄の防衛監察は十分機能しないことが、今回露呈されたのではないか。

 防衛監察は平成19年に設立された制度であり、その目的は、「不正や非違行為」、あるいはそれにつながる行為がある場合、あるいはあると疑いをもたれる場合に事実関係を調査すること、あるいは問題となる行為を未然に防止することなどである。この防衛監察は防衛大臣の直轄として行われ、その職員は事務官等と陸海空の自衛官、および検察庁、公正取引委員会からの出向者、公認会計士等から構成されている。
 この職員構成を見ると、前述した防衛省員・自衛隊員も過ちを犯すことがあるという認識に立っているように見える。
 また、防衛省・自衛隊は制度だけでは足りないことがありうるので、防衛省員や自衛隊員などに対して、「業務上の問題点、見聞きした不正行為等、コンプライアンス(注 法律順守)に関する問題点について、幅広い情報提供をお願いします」と呼び掛けている。いわゆる内部告発も奨励しているわけであるが、情報提供の方法としては「ホットライン・ボタンからの提供」を指示している。
 これらの制度はよく考えられていると見えるが、ざんねんながら、今回のPKO部隊の日報隠ぺいに関しては機能したとはいいがたい。とくに、稲田防衛相が日報を不公表とすることを了承したか否かという最大問題については、不公表の決定が行われた際の状況は不明としつつ、「大臣が不公表を了承したという事実はない」、と結論だけ明言した。つまり、全体は不明としつつ、その中の一点だけ明確だとしたのであり、監察の信頼性に疑問を持たれたのは当然であった。状況が分からないのであれば、稲田大臣の関与についても断言できないとすべきだったのである。
 ここに書いたことについては、不正確な点があるかもしれない。そうであれば、今後の審議において事実関係が明らかにされるにしたがい、当然訂正しなければならない。そのことを断ったうえであるが、特別監察には限界があることを指摘したい。それは今回の特別監察の報告書にも記載されていることである。

 今すぐでないかもしれないが、自衛隊の活動は状況いかんで海外にも広がりうる。国会での答弁ではそのようなことはないというような趣旨の説明がなされたが、法律にはそれが可能だと記載されている。いわゆる「存立危機事態」である。その際、自衛隊は、例えば、北朝鮮軍と対峙し、北朝鮮軍か、日本の自衛隊か、どちらが先に発砲したか問題になることがありうる。そのような場合、だれからも、どの国から疑われても耐えうる真実の証明はできるか。もし今回の監察報告のような説得力のない結論だけ、つまり、自衛隊は先に発砲していないという結論だけ言っても到底信用してもらえないだろう。さらに言えば、本当に機能しない制度は、真実を隠蔽するには役に立つかもしれないが、実は真実の追及をそらすだけに罪が重い。
 今後、防衛省・自衛隊において過ちが発生する場合に備えて、真の意味で第三者から構成される調査メカニズムを構築することが必要である。国の防衛にかかわることであり、いつもガラス張りにできないのは当然だが、どうしても必要な場合、総理大臣の判断で、あるいは国民の一定数、たとえば10万人が要求した場合、純粋に第三者の機関が、法的権限を持って、防衛相の管轄下でなく、独立して調査することが絶対的に必要である。それは、自衛隊を強くするためにも必要である。
 

2017.08.01

混迷を深めるトランプ政権

 「混迷するトランプ政権」と題する一文を本HPにアップしたのは7月29日であったが、それから1週間もたたない間に事態はさらに悪化した。
 ホワイトハウスの中枢が問題だ。肝心かなめの首席補佐官は、ラインス・プリーバス氏からジョン・ケリー氏に交替した。広報部長に任命されたばかりのアンソニー・スカラムッチ氏はわずか10日で辞任した。報道官はショーン・スパイサー氏からサラ・ハッカビー・サンダース氏に交替した。
 人事の混乱は今に始まったことでなく、政権が発足して以来続いていた。国家安全保障担当の補佐官であったマイケル・フリン氏は1カ月しかもたなかったし、トランプ大統領の厚い信頼を得ていたスティーブン・バノン氏は国家安全保障会議のメンバーから外された。
 今後は、セッションズ司法長官の辞任の可能性が取りざたされており、さらには、ティラーソン国務長官も年末まで持つか疑問だとうわさされている。
 もっとも、トランプ大統領は議会や地方ではまだかなりの支持を得て持ちこたえているが、日本を含め普通の国の感覚では政権全体が液状化しつつあるように見える。

 対外面の状況も非常に厳しくなっている。北朝鮮は米国の足元を見透かしてICBMの発射実験を行ったのではないかと前回のHPでは記したが、ロシアも最近、米国に挑戦的な姿勢を見せるようになっている。
 ロシアは、北朝鮮による初めてのICBM実験(7月4日)後、安保理で米国作成の決議案に反対したのに引き続き、28日の第2回発射実験については、実験自体は批判しつつ、米国は北朝鮮の核・ミサイル開発の責任を「ロシアと中国に押しつけようとしている」と反発した。さらに、ロシアは日米韓に矛先を向け、これら3国は「軍事的な活動を強めている」と非難し、また、韓国へのTHAADの配備についても反対を繰り返した(31日)。
 時間的には前後するが、ロシアのプーチン大統領は30日、米国の外交官ら755人を追放する方針を明らかにした。米議会で可決されたロシアへの制裁強化法案にトランプ大統領が署名すると発表したことへの報復だと言われているが、オバマ政権以来の経緯も見ておく必要がある。
 オバマ前大統領が米大統領選への介入を理由に制裁としてロシア外交官35人を国外退去処分とし、米国内2カ所のロシア関連施設の使用禁止を決めたのは昨年12月であった。
 トランプ大統領はロシアとの関係を改善する強い意欲を見せていたが、実際にはなかなか前進できなかった。7月初めのG20の際、プーチン氏はトランプ米大統領と2回にわたる異例の長時間会談を行った。この時、プーチン氏はこれらの措置の撤回を求めたが受け入れられなかったという。
 そして、米国がロシアに対する制裁を強化したことが引き金となって、ロシアは強く反撃することを決めたのであるが、その背景には、トランプ政権が非常に不安定な状況に陥っていることへの考慮も働いていたのではないか。

 北朝鮮によるICBMの発射実験は米中関係にも暗い影を落とした。トランプ大統領は29日、得意のツイッターで「中国に非常に失望」「中国は北朝鮮について口だけで、我々のために何もしていない」などと発信した。これまでトランプ大統領は北朝鮮問題に関する中国の姿勢を積極的に評価しつつ、さらなる圧力の強化を求めてきた。しかし、第2回目のICBM実験により、それまでの建設的な姿勢はぷっつりと切れ、正面から中国批判を始めたのだ。
 中国はこれに対し31日、「中国が原因となって北朝鮮の核問題が生じているのではない。関係各国はこの点に関し正しく理解する必要がある。国際社会は解決に向けた中国の取り組みを広く認識している」などと反論した(ロイター7月31日)。米国の強い批判にくらべ穏健な反応である。推測にすぎないが、中国としてもトランプ政権の足元を見つつ、売り言葉に買い言葉でなく冷静に対応する方が中国に有利に働くと判断しているのではないかと思われる。

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